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第五章 房地产长效机制建设（第2页）

应该用什么样的措施来实现房地产的系统平衡呢？2016年底，习近平总书记在中央工作会上明确要求：“坚持‘房子是用来住的，不是用来炒的’的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，抑制房地产泡沫。”这一重要指示是我们做好房地产调控和房地产管理体系改革的总遵循。我们必须围绕房地产的功能定位，厘清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能实现房地产市场的长期平稳健康发展。结合对习近平总书记重要讲话精神的理解，我认为当前有五项基础性制度尤为重要。

（一）长效机制之一：土地

第一，控制土地供应总量。一个城市的土地供应总量一般可按100平方米人来控制，这应该成为一个法制化原则。土地供应要做到“爬行钉住，后发制人”，不能根据长官意志和主观臆想去调控。如果一个城市有能力把人口集聚到500万，而以前只有350万平方千米的土地供应，那么今后若干年内，就逐步增加土地供应来补上这个缺口。不能做到“爬行钉住”就可能导致土地资源的错配。

例如一个城市现在有200万人口，但计划未来有城市人口500万，并以此认为应有总计500平方千米的土地供应，结果今后十年里真的多批了300平方千米土地，但是计划新增的300万人口却没来，甚至原来的200万人还走了一些，这就造成了土地资源的错配。规划意图能否落地，不仅是土地问题，而且涉及产业集聚能力、基础设施配套能力、投融资匹配能力等因素。

在这些因素中，土地应是殿后因素，而不应成为招商引资、盲目扩张的领头羊。总之，土地供应总量应当爬行钉住人口增加，而不是违反经济规律去逆向调控。土地指标不应该在各城市间平均分配，而是要看哪个城市人口多、增长快，应按照产业跟着功能走，人口跟着产业走，土地跟着人口和产业走的原则，形成一个比较完整的土地调控逻辑链条。

第二，控制用地结构比例。对于人均100平方米的城市建设用地，应有55平方米用于交通、市政、绿地等基础设施和学校、医院、文化等公共设施，这是城市环境塑造的基本需要，工业用地应控制在20平方米以内，并且每平方千米要做到100亿元产值。这方面要向上海学习，早在20世纪90年代开发浦东时，金桥工业区规划面积为10平方千米，当时就要求每平方千米至少有100亿元产值，实际上金桥工业区到2000年的产值就达到1500亿元了。

反观现在的一些城市，工业用地投入产出比太低，每平方千米只有20亿~30亿元的工业产出，用地浪费太严重，一定要提高刚性约束，把过去太慷慨的工业用地面积倒逼下来。这样一来就会有25平方米用于房地产开发，比过去供地增加了10平方米，其中的20平方米用于建商品住宅，另外5平方米用来搞商业开发。在这种用地结构下，1000万人的城市会有1000平方千米的建设用地，可以有50平方千米的商业设施用地和200平方千米的住宅用地。如果容积率平均为1∶2，200平方千米的住宅用地相当于4亿平方米的建筑面积，即人均住房面积为40平方米，这应当是一种平衡的模式。

因此，要改变以往为了GDP大规模招商导致工业用地占比太高的情况，把城市建设用地中的20%用于住宅开发，5%用于商业开发，并把这个比例作为法制性的用途规则确定下来。

第三，控制拍卖土地价格。一般来说，楼面地价不要超过当期房价的13。如果地块周边当期房价为1万元平方米，那么地价拍到3300元平方米时就要适可而止，否则就会人为推高房价。限价绝不是依据长官意志随意指定一个限制价格，政府不应在土地方面去推高房价，而应让地价跟着房价慢慢走。当土地的供应是比较充分、合理、有效的时候，如果地价高了，就把政府的储备地多卖几块来平衡一下；当旧城改造的拆迁成本很高时，政府不能为了不亏本而抬高地价，而应从城郊接合部的出让土地收入中拿出一部分来平衡，以此覆盖旧城改造的成本。题内损失题外补，政府看似吃了点小亏，但整个投资环境好了，工商经济发展了，实体经济和房地产之间平衡了，最终会推动城市的长期健康发展。

（二）长效机制之二：金融

第一，坚决守住开发商用自有资金拿地这条底线。开发商搞房地产的资本金和社会融资比例一般应该在1∶3，而现在全国房地产的平均融通量保守估计在1∶9，甚至有的开发商可能达到了1∶50。举个例子，一块地价值10亿元，开发商自己出3亿元，另外7亿元从金融机构借，然后把这块地抵押给银行贷款6亿~7亿元，造好房子后通过预售把抵押贷款拿过来。在这个过程中，如果这块地三年后涨到20亿元，开发商就可以拿到15亿元的抵押贷款，最终，整个开发流程中的融资杠杆就可以加到1∶9。“地王”不断出现的背后不仅是土地短缺和拍卖机制的问题，还与无限透支的金融有关。因此，只要守住一切买地的钱绝不许借债这条底线，现在M2中的大量资金就不能进入房地产了。土地拍卖时首先核查开发商的资金血统，只要资金是借来的，就不能参与拍卖活动。这样一来，土地的恶性竞争和“地王”现象就一定会减少一大半。

第二，坚决防止开发商多账户借款。开发商在开发过程中发债券、从银行贷款的行为算是比较规范的，但有时候会通过私募基金融资，明股实债，有时候还会通过理财资金、高利贷来融资。如果一个开发商30%的资本金是清晰的，70%的贷款基本是从银行、信托、债券市场中得来的，则其融资方面基本符合要求。但是如果一个开发商涉及几十家甚至上百家金融机构的债务，各种高利贷、中利贷占到全部融资的50%以上，就说明其账户处于危机状态，对这种开发商必须提高警惕，观察其是否有高息揽储、“一女二嫁”卖房等违规行为。

第三，认真管好住房抵押贷款。对房地产信贷市场调控最直接、最有效的办法是合理设定首付与抵押之间的杠杆比。如果这一比例过高，如零首付，就会造成房地产泡沫，引发系统性金融风险；如果这一比例过低，如零抵押，则会使老百姓买房困难，在宏观上也会导致楼市低迷，制约房地产市场发展。

因此，应根据不同需求层次和房价走势，实施差别化的抵押制度，把握好不同情况的比例，比如首套房二八开、三七开，二套房五五开或四六开，三套房必须全款购买。要做好这一点，需要在贷款情况和收入核定问题方面加强基础性制度建设。美国的银行数量远远多于我国，但并不是每个商业银行都做抵押贷款业务，美国房利美、房地美、联邦住房贷款银行、政府国民抵押贷款协会等五大房贷金融机构就占到全部住房贷款的70%以上。这样一来，老百姓的抵押贷款情况就可以一目了然。

在我国，任何银行都可以做抵押贷款业务，一个客户可以在重庆工商银行抵押买房，同时在上海建设银行抵押买房，还可以到海南招商银行抵押买房，只要短期还得了账，三个银行都会把他当成优质客户，而不会主动到其他银行核查其贷款情况。我国的银行对老百姓抵押贷款的管理是比较粗放的，从贷款所需的收入证明可以看出这一点，美国、欧洲通过查税单或工资单来核定抵押贷款额度，而我国是单位出具收入证明，往往出现企业做顺水人情开假证明的情况，甚至有银行直接以假图章帮助客户造假。

（三）长效机制之三：税收

第一，形成高端有遏制、中端有鼓励、低端有保障的差别化税率体系。高端有遏制，是指对别墅这样的高档住宅实行有差别的税收政策，如果普通商品房的交易契税税率是1%，那么别墅就收5%，如果三五年卖掉，交易契税可以再升到8%，香港就是通过不断递增的印花税税率让人不敢炒房。中端有鼓励，是指让一般老百姓买得起自住房，今后的税制改革应采取抵押贷款自住普通商品房抵扣所得税这类政策，这也是全球通行的房产税政策。低端有保障，是指不仅不收税，政府还帮助建好公租房，用低价格保障老百姓住有所居。

第二，适时征收房产税或物业税。这样做有四大好处：一是健全税制，欧美国家的直接税往往占总税收的40%，而中国普遍是间接税，征收物业税这类持有环节的直接税符合国际经验；二是有效遏制投机性炒房，以1%税率来计算房产税，一套价值200万元的房子即使十年翻番到400万元，账面上看是赚了200万元，但由于升值过程中有房产税、买卖过程中有契税、增值税等，再考虑资金的终值系数，投机炒房的动机会大大降低；三是持有环节成本的提高有助于优化资源配置，繁荣房屋租赁市场；四是对全社会住房观念、房地产理念和房屋领域的意识形态带来巨大调整。总的来说，房产税应包括五个基本原则。其一，对各种房子要增量存量一起收。其二，根据房屋升值额度计税，若按1%的税率计算，价值100万元的房屋就征收1万元，升值到500万元税额就涨到5万元。其三，越高档的房屋持有成本越高，税率也要相应提高。其四，中低端房屋要有抵扣项，使占全社会70%~80%的中低端房屋交税压力不大。其五，房产税实施后，已批租土地70年到期后可不再二次缴纳土地出让金，实现制度的有序接替。

第三，研究征收土地增值税。党的十八届三中全会提出，允许农村集体建设性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。落实这一改革措施，相关的税收政策需跟进。比如，一亩农村集体建设性用地拍出500万元，不仅是征地成本决定的，还与配套的社会资源和投入紧密相关。国有土地出让收入在扣除征地动迁成本后，是用于修建地铁、学校等公共基础设施，因此，农村集体建设性用地拍出价值全部归农民和集体经济组织显然是不合理的。另外，对于不同区位的地块，由于使用目的不同，其价格也不一样。比如搞金融商贸设施的地块拍出500万元亩，搞学校文化设施的拍出50万元亩，这样对两个地方的农民和集体经济组织也是不公平的。欧美国家和我国台湾都要征收土地增值税，即在扣除成本后，增值50%以内收40%的税，增值50%~100%收50%的税，增值100%以上收60%的税。目前我国土地增值税法尚未出台，土地增值税的暂行条例虽然在1993年已经颁布，但农村集体建设用地与城市国有土地同等入市。同权同价拍卖后，如何征收增值税，并未明确，导致税收上缺少房地产土地资源类的税种。

（四）长效机制之四：租赁市场

第一，完善政府公租房体系。国家曾就加快推进我国住房保障和供应体系建设指出，以公租房为主体的保障性住房覆盖面要达到20%左右。落实好这一要求不仅可以充分彰显房地产的公共产品属性，让城市中困难家庭的基本住房需求有了保障，同时公租房配置好后必然会带动开发商和各类业主的商品租赁房体系发展，整个住房供给系统会较为平衡。总的来说，公租房建设应把握好以下五个要点。其一，总量上，按照覆盖20%的城市人口、人均20平方米的要求来配套，100万人口的城市建400万平方米左右就足够了。其二，服务对象应包括进城农民工、新生代大中专毕业生和城市住房困难户，这些对象特征明显，核定容易。其三，同步配套医院、学校、派出所、居委会等公共服务设施和机构，一步到位。其四，集聚区布局合理，公租房与商品房大致按照1∶3来搭配，学校、医院等公共设施共享，不能把公租房变成贫民窟。其五，合理收取物业费，一般定价为同地段商品房的50%~60%，租金占低收入家庭年收入的16左右。比如，一套50平方米的公租房，租金15元平方米，月租金需750元，对于城市较低收入的群体不会有太大的租房压力。对于政府而言，公租房是不动产，商品房价格上涨时，公租房租金也会上涨，建设成本是能够平衡好的。一般而言，公租房60%左右的建设成本是贷款，租金可以把贷款利息平衡掉。在新加坡，租户可以把五年以上的公租房买下变成共有产权房，如果这个共有产权房要出售，则只能按照市场价格售卖给保障房管理部门，政府再出租给新的保障对象，如此循环往复，就能持续做下去。

第二，培育商品房租赁市场。开发商并不是不愿意持有房产搞租赁，而是开发商主要依靠的融资开发模式决定了它做不了持有房子的出租者。对于1∶9的融资结构来说，房子造好后，开发商就必须尽快把房子卖掉，以回笼资金偿还贷款。中国商品房租赁太少，很大的一个原因是和开发商的资本结构有关。从这一角度出发，政府首先应让开发商进入1∶3的融资结构，提高开发商的准入门槛，让有资本金实力的开发商参与土地批租，这样不仅有利于遏制炒地现象，还有助于商品房租赁市场的发展。同时，对于搞长期商品房租赁的开发商，要形成一套激励政策，包括承租人可以使用住房公积金付租，交易税、契税、个人所得税抵扣率更高等；对老百姓二套房出租也应该有鼓励政策。此外，要从法律上保证租房居民与产权房居民在教育、医疗、户籍等方面享有同等国民待遇。只有建立起系统化的制度体系，我国房屋租赁市场才可能有大的发展。

（五）长效机制之五：地票制度

我国人口众多，人均耕地不足世界水平的一半。在这种背景下，我们要做好两件事：一方面，要十分珍惜国家给的土地指标，加强土地的集约利用；另一方面，要探索建立农民进城后退出农村宅基地和建设用地的新机制。在过去一两百年大规模的城市化进程中，各个国家和地区的耕地不但没减少，反而有所增加。出现这一现象的原因在农村，由于农村居住分散，人均建设用地在250~300平方米，而城市用地比较集约，人均用地在100平方米左右。理论上讲，一个农民进城可以节约100多平方米的建设用地，若把它复垦，耕地必然增加。但是中国农民“两头占地”，农村的宅基地和建设用地没退出，城市又为其匹配了建设用地，所以全国耕地总量不断减少。

我认为，地票制度可以较好地解决这一问题。地票设计要遵循三个原则：一是要体现农村土地的公有制性质；二是农民是农村改革的主体，要保护好他们的利益；三是农村土地要严格实行用途管制，地票的交易对象是建设用地，不涉及任何耕地。按照这三条原则，经中央批准，重庆开展了地票交易的探索。所谓地票，就是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地而产生的建设用地指标。它作为土交所交易的主要标的物，具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标、占补平衡指标相同的功能，可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划的农用地，按照法定程序征转为国有建设用地。地票形成和使用的四个基本环节为：复垦—验收—交易—使用。通过这个过程，农民进城了，农村闲置的宅基地和建设性用地变成了耕地，被开发的城郊接合部的耕地面积小于农村复垦的耕地面积，耕地总面积就增加了。

一方面，地票制度具有反哺“三农”的鲜明特色，主要体现在以下五个层次。

第一，落实了最严格的耕地保护制度。地票制度将用地模式由“先占后补”变为“先补后占”，避免了过去占多补少甚至只占不补的现象。经过几千年农耕文明的发展，我国可垦土地已经基本开发完了，耕地后备资源匮乏，为了完成占补平衡指标，有的地方开垦25度以上的坡地林地，还有的甚至把弯弯的河道拉直，把湾滩变粮田，这样不仅破坏了生态，所得耕地质量也令人担忧，几年后又不得不退耕还林。“地票”解决了耕地复垦的后备资源不足问题，同时由于农村闲置住宅、废弃学校、乡镇企业所处的地方大多地势平坦、水源充足，复垦后既无破坏生态之忧，也能保证补充耕地的质量。

第二，打破了土地资源配置的空间局限。地票作为一种虚拟的标准化交易品，具有虚拟性、票据性和很强的辐射性，通过土交所实现交易，可以让身处千里之外偏远地区的农民享受到大城市近郊的级差地租。

第三，赋予农民更多财产权利。增加农民收入，关键是提高农民财产性收入。重庆每亩地票均价20万元左右，扣除2万多元的复垦成本，净收益大概为18万元。这笔钱按15∶85的比例分配给集体经济组织和农户，每亩地农民能拿到15万元左右，这是一笔很大的财产性收入。同时，地票作为有价证券，可用作融资质押物，为农房贷款的资产抵押评估提供了现实参照系，从而解决了农民信用不足的问题。

第四，支持了新农村建设。危旧房改造、易地扶贫搬迁历来是新农村建设的难题，主要的原因就是农民手里缺钱。实践中，重庆把农村闲置宅基地复垦与农村危旧房改造、地质灾害避险搬迁、高山生态扶贫搬迁等工作有机结合并共同推进，达到了“一票”带“三房”的效果。

第五，推动了农业转移人口融入城市。通过土地复垦和地票交易，农民工进城有了“安家费”，相应的养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题，都能很好地解决，无疑可以让转户居民更好地融入城市。

另一方面，地票制度在城市房地产调控，特别是土地供应方面发挥了重要作用。近几年，国家逐步控制新增建设用地计划指标，在建设用地配置使用上又主要供给基础设施、公共服务设施和工矿仓储用地，房地产用地供给不足。地票制度可以在相当程度上解决这一难题，因为地票制度形成的土地指标是市场化指标，可以等效于国家用地指标，专门用于房地产开发时的征地需求，从而解决了房地产开发用地不足的矛盾。

以重庆为例，近几年，国家下达的重庆建设用地指标在16万~17万亩，实际使用中，重庆优先保证基础设施和民生项目用地，合理保障工矿仓储用地，能够用于房地产的土地极其有限，只有近2万亩。不过，由于有了地票制度，每年可市场化供地2万多亩，很好地补充了住房建设所需用地。重庆包括万州区、涪陵区在内的二三十个中小区域实力相对较弱，城市开发都是用国家下达的新增建设用地指标，主城区作为近千万人口的特大城市，每年2万多亩房地产开发批租指标基本上全部来自地票交易。这就相当于重庆房地产开发的土地指标多了一倍，土地供应量增加了一倍，房地产调控能力大大增强。重庆的这项探索，目前已纳入国家《深化农村改革综合性实施方案》予以推广。

以上这五个方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供给侧结构性改革的长效机制，再逐步形成法律法规。我国应该有房地产税法、住房法、房屋租赁法来将一些基础性制度和长效机制固化下来。我相信，只要按照中央要求，各有关方面靶向施策、精准发力，打好调控组合拳，中国房地产市场一定会持续健康发展，人民群众的获得感、幸福感一定会越来越强。

房地产开发企业要摒弃的八种运行方式

从20世纪90年代以来，房地产业对加快我国城市化进程、推动经济发展起了非常大的作用。在这个过程中，房地产企业自身得到不断壮大，有了长足发展，与此同时，一些房地产开发企业也染上了盲目扩展、粗放建设、高债务发展等问题。对此，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民的住房问题，总书记多次强调“房子是用来住的、不是用来炒的”“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定”。当前，中国特色社会主义已进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。新时代下，行业发展大势有变，房地产企业不能再靠旧模式发展，也走不通了，转型升级成为必经之路。

对于房地产企业该如何运行，如何与时俱进适应新时代要求，摒弃过往盲目的、粗放的、不合理的运行方式，我做了一些思考，总结为房地产开发企业要摒弃八种运行方式。

第一，避免在存量和在建量过剩的地区搞开发。开发商搞开发，应该既要关注当地规划建设量，也要看眼下存量和在建量，既要关注当前户籍人口和常住人口，也要看中长期人口流动趋势。主要分析三个指标。

一是人均住房面积。人均住房面积一般在人均40平方米左右，如果超过太多，就坚决不要去建。比如，当下看，一个城市只有100万人，造4000万平方米住房就足够了。如果这个城市现有存量房已有3000万平方米，在建总量有2000万平方米，每年还再新开工500万平方米，五年后就变成七八千万平方米，人口基数如果没有太大变化，未来人均住房面积就有70~80平方米，肯定会过剩。如果还去搞开发，一定会弄一堆烂尾楼，成为“鬼城”“空城”。

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