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第五章 房地产长效机制建设（第1页）

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第五章房地产长效机制建设

建立房地产调控五大长效机制

房地产业的发展与国计民生是紧密联系在一起的。因此，无论是从稳定增长、发展城市、改善民生的角度看，还是从维护金融安全的角度讲，都需要保持房地产业的平稳健康发展。就“如何贯彻落实习近平总书记关于房地产发展的重要讲话精神，探索建立房地产基础性制度和长效机制”这一主题，我总结了以下观点。

一、房地产和实体经济存在十大失衡

习近平总书记在2016年底的中央经济工作会议上明确指出：“当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，根源是重大结构性失衡，主要表现为实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡。”在这三大失衡中，房地产和实体经济失衡尤为突出，我认为这一失衡主要表现在以下十个方面。

（一）土地供需失衡

从宏观尺度来看，过去几十年中，我国每年平均有800万亩耕地转化为城市建设用地，再加上一些计划外征地，每十多年就要用掉1亿亩耕地，所以我国耕地从20世纪80年代的23亿亩，减少到现在的不到20亿亩。与此同时，我国每年人均口粮消费约为150公斤，肉禽蛋奶折合人均饲料粮约为300公斤，按13.7亿的人口规模和耕地亩均360公斤的粮食单产量来计算，需要17亿亩耕地，再加上对蔬菜、水果的需求，20亿亩耕地就显得捉襟见肘了。我们国家的判断是，为解决中国13亿多人的吃饭问题，至少需要18亿亩耕地，这是必须守住的底线。为保证国家战略安全，我国土地供应逐步收紧，2015年供地770万亩，2016年供地700万亩，2017年计划供应600万亩。土地供应总量减少了，房地产用地自然会更紧一些。我认为城市发展必须把握我国“地少人多”这一国情，加强土地的集约利用，提高土地的利用效率，实现土地资源的优化配置。

从结构角度来看，国家每年的批准供地中约有13用于农村建设性用地，比如水利基础设施、高速公路等，真正用于城市的只占23，这部分又一分为三：55%左右用于各种基础设施和公共设施，30%左右用于工业建设，实际给房地产开发的建设用地只有城市建设用地的15%，在全部建设用地中只占10%左右。相比欧美国家工业用地一般占城市建设用地的15%，商业和住宅类住房用地一般占25%的情况，我国的工业用地显然占比太高，挤占和压缩了住宅用地。

从区域层次上看，城市住房用地并不是向人多的城市多供应一点，人少的城市少供应一点，有时政府会逆向调控，对大城市有意控制得紧一些，中小城市反而容易得到支持，用地指标会多一些，这就造成了城市之间资源配置的不平衡。

（二）土地价格失衡

过去十年中一线城市的房价涨了8~10倍，很多时候大家认为这是通货膨胀现象。的确，近十年中M2从10多万亿元涨到100多万亿元，增长了近10倍，房价也差不多涨了10倍，从逻辑上判断，好像房价上涨是由货币膨胀造成的。然而，为什么在同样的通货膨胀下，有的商品涨价了，有的商品却跌价了？这与供给和需求的关系有关，对于供过于求的商品，哪怕货币泛滥，价格也可能跌掉一半。货币膨胀是房价上涨的必要条件而非充分条件，是外部因素而非内部因素。

住房是附着在土地上的不动产，地价高则房价必然会高，地价低则房价自然会低，地价是决定房价的根本性因素。如果只有货币市场这个外因存在，地价这个内因不配合，则房价是无法涨起来的。因此，控制房价的关键是控制地价。目前，土地升值有些畸形，原因有以下三个方面。

其一，土地拍卖制度本身会推高地价。现行的土地拍卖制度是20世纪八九十年代学习香港的土地批租形成的。它的好处是能够在政府主导下避免腐败和灰色交易，实现公平公正。但是拍卖制的特点是价高者得，实际操作过程中就会把地价越拍越高。若通过行政手段对土地拍卖价格进行封顶，则与市场化交易规则相违背。

其二，土地供应不足。在土地供不应求的情况下，拍卖地价自然会越来越高，房价随之越来越高。

其三，旧城改造而来的拍卖用地成本高。城市拆迁的动迁成本会参照这个地区的房产均价来补偿，若这个地区房价是7000元平方米，则拆迁后的土地批租楼面地价一般会按照7000元作为拍卖底价，这样的土地建成商品房的价格往往会到15000元平方米以上。因此，如果靠旧城改造来滚动城市开发，房价肯定会越来越高。

总之，拍卖机制、土地供应短缺、旧城改造循环这三个因素相互叠加，使地价不断上升。

（三）房地产投资失衡

按经济学的经验逻辑，一个城市的固定资产投资中，房地产投资每年不应超过25%，这可以从国际上房地产运行的“16理论”中找到答案。正常情况下，一个家庭用于租房的支出最好不要超过月收入的16，用于买房的支出不能超过职工全部工作年限收入的16，否则就会影响正常生活。按一个人一生工作40年左右的时间计算，用6~7年的家庭年收入买一套房是合理的。对一个城市而言，GDP也不能全部用来投资造房，正常情况下，每年固定资产投资不应超过GDP的60%，否则就无法持续健康发展。固定资产投资不超过GDP的60%，再加上房地产投资不超过固定资产投资的25%，也符合“房地产投资不超过GDP的16”这一基本逻辑。这就是我在重庆工作期间一再强调的“房地产投资不要超过固定资产投资14”的理论出发点，并且实践证明这是合理的。

目前，在全国32个省会城市和直辖市中，房地产投资连续多年占GDP60%以上的有5个，占40%以上的有16个，显然高于正常水平。有些城市房子造得很多，而基础设施、实体经济、工商产业没有跟进，出现了“空城”“鬼城”等现象。一些地方的固定资产投资绑架了国民经济发展，成为稳增长的“撒手锏”，而固定资产投资的比重越高，失衡就会越严重。

（四）房地产融资比例失衡

2011年，全国人民币贷款余额为54.8万亿元，当时房地产贷款余额为10.7万亿元，占比不到20%。这一比例在逐年提高，2016年全国106万亿元的贷款余额中，房地产贷款余额为26.9万亿元，占比超过25%。这意味着房地产占用了全部金融资金量的25%，而其贡献的GDP只有7%左右。2016年，全国贷款增量的45%来自房地产，一些大型国有银行甚至有70%~80%的增量来自房地产。从这个意义上讲，房地产绑架了太多的金融资源，导致众多金融“活水”没有进入实体经济，这是“脱实就虚”的具体表现。

（五）房地产税费占地方财力比重过高

近些年来，在中央和地方的全部财政收入中，房地产税费约占35%，考虑到房地产税费属地方税、地方费，与中央财力无关，其与地方财力相比较则所占比重过高。全国10万亿元地方税中，有40%与房地产有关，加上3.7万亿元的土地出让金后，13万亿元左右的全部地方财政预算收入中，有近8万亿元与房地产有关。政府的活动太依赖房地产，地方政府财力离不开房地产，这也是失衡的。

（六）房屋销售租赁比失衡

欧美国家所有的商业性房屋中，用于销售和用于租赁的房屋大概各占50%。其中租赁分为两类：一类是开发商开发后自持物业出租，比如新加坡70%~80%的居民租住在政府持有的公租房中；另一类是由小业主和老百姓购买后出租。改革开放前，我国大部分居民住在政府、集体或企业的公房体系中，产权为公有，住户只有承租使用权。而近十年，我国开发的房产中90%以上是作为商品房、产权房进行买卖的，真正用于租赁的不到10%。这样的市场结构是畸形的。

当前，中国房屋租赁市场有四个不足：第一，作为弱势群体的租赁者缺乏讨价还价的能力，业主可以随意地调整租金；第二，稳定性不够，业主可以随时收回房屋，让租赁者居无定所；第三，租房者由于没有产权，无法享有与房产紧密捆绑在一起的教育、医疗、户籍等公共服务，不能享受与城市居民同等的国民待遇，例如租房者的孩子不能就近入学，户籍在买房入住几年后才能办理；第四，在“有恒产才有恒心”的观念下，百姓认为租房是一种短暂的、过渡的、临时的办法。房屋租赁市场发育不足也是一种失衡。

（七）房价收入比失衡

按照“16理论”，用6~7年的家庭年收入买一套房是合理的，但现实情况远非如此。从均价看，北京、上海、广州、深圳、杭州等一线城市的房价收入比往往已达40年左右，这个比例在世界上已经处于很高的水平。考虑房价与居民收入比时，必须要用高收入对高房价，低收入对低房价，均价对均价。有人说，纽约的房子比上海还贵，伦敦海德公园附近的房价也比上海高，但应当注意的是，伦敦城市居民的人均收入要高于上海几倍。就均价而言，伦敦房价收入比仍在10年以内，我国却高得离谱！一线城市房价收入比高达40年左右，20多个二线城市都在25年左右。当然，也有一些小县城在5~6年左右，甚至“空城”“鬼城”中的房子难以卖出。大家经常说的房价高主要指在一、二线城市或者三线城市中的一些活跃城市，由于各种原因使房价收入比变高了进而产生了不均衡。

（八）房地产内部结构失衡

在一、二线城市，由于土地供不应求，房产开发量也供不应求，在限卖限购的情况下其房屋库存去化周期只有三四个月，一旦放开便会无房可供；而有些城市的库存去化周期为十几个月，甚至三四年。这是一种不均衡，是一种资源错配。只有为供不应求的城市多提供土地，供过于求的地方则不再批地，才能把错配的资源调控回来。

房地产开发是供给端的概念，不能等到市场需求失衡了才从需求端下猛药调控，一定要从供给端发力，政府和企业应当有比较明确的预测信息来进行供给。比如，一个城市该建造多少住宅呢？对于有几百万人的大城市来说，人均住宅面积大致在40平方米，如果一个城市只有100万人，建造4000万平方米的住宅就足够了。如果现在已有2000万平方米，每年再开发1000万平方米，五年后就变成7000万平方米，这样肯定会过剩。因此，政府规划时不能只追求短期GDP，应该以人均40平方米作为底数来确定总住宅面积，最多上下浮动10%~15%，不能由着房地产开发商蛮干。再比如，一个城市该建造多少写字楼呢？一般中等城市每2万元GDP造1平方米就够了，对大城市而言，每平方米写字楼的成本高一些，其资源利用率也会高一些，可以按每平方米4万元GDP来规划。另外，商场的面积也应该基于商业零售额来确定，可以按每年每平方米2万元的销售值计算，要算好投入产出。一些城市的开发商在城市中大量兴建写字楼，一搞大卖场就是50万平方米的综合体，一搞就是5个、10个，而地方政府不加限制，这是乱开发、好大喜功的代表，是不吸取教训的失衡现象。

（九）房地产市场秩序失衡

有的开发商在利益驱使下，将原来规划为写字楼的用地改建为住宅，原来规划为工业用地的改为商业用地，将原定1∶2的容积率改为1∶3、1∶4，甚至1∶10。虽然这些行为最后都会被政府罚款，但是往往罚不抵收又法不责众，不管是开发商勾结政府官员干，还是开发商自己偷偷摸摸干，这类乱象都屡禁不止。

有的开发商销售房屋时把房子“切碎”卖或者搞售后返租，实际上是高息揽储的行为，但老百姓觉得很划算，容易上当，一旦出现坏账，这就变成了社会的不稳定因素；有的开发商在融资时，不仅向银行借、向信托借、借高利贷、发债券，还把手伸向理财资金、小贷公司，甚至在公司内部向员工乱集资，在社会上骗老百姓的钱；还有一些开发商把本应在获批土地后两年内启动、五年内完成开发的项目一拖再拖，把地一直囤着，等十年后地价涨了十倍便可坐享其成。上面提到的种种乱象亟须加强管理。

（十）政府房地产调控失衡

经济下行的时候，政府希望刺激房地产；房地产泡沫积聚的时候，政府又想稳住或者压一下，如果相关政策经常变动，就无法形成稳定的市场预期，势必会对老百姓的生活习惯、价值观念和家庭稳定带来影响，也会对金融市场和实体经济造成破坏，最后只能是南辕北辙。另外，一些地方政府习惯采取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少稳定的、长周期的、法治化的措施，也缺乏应用经济逻辑、经济杠杆的措施。很多时候仅在需求侧调一调、控一控、紧一紧、缩一缩，较少在供给端上进行有效的结构性调控，这是政府在调控方面的缺陷。

以上房地产行业存在的十大失衡会造成很多不良后果。第一，高昂的房地产成本会恶化实体经济投资环境，使实体经济脱实向虚。第二，加速了房地产泡沫积聚，社会上的资金不再投向实体经济，而是各行各业都转向房地产。第三，实体企业的职工因房价过高买不起房子，会逼迫实体经济搬离高房价地区。长期来讲，房地产价格按GDP增长率和城市居民收入的实际增长率同步增长是符合经济规律的，泡沫性的高房价对实体经济和国民经济的负面影响和伤害是显而易见的，必须引起高度重视并认真加以解决。

二、建立房地产调控五大长效机制

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