88读书网

手机浏览器扫描二维码访问

第一章 深入推进供给侧结构性改革（第3页）

实现中央提出的“加快建设”要求，我认为重点要深化三个方面的配套政策或改革研究。

一是聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市主体。明晰的土地产权关系是保障市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。要推进集体经营性建设用地直接入市，必须加强农村地籍调查，加快多规合一的实用性村规划编制，尽快明确入市对象范围。同时，在进一步完善集体土地所有权和使用权登记发证工作、厘清产权关系的基础上，进一步明确入市主体。

二是聚焦“入市成本价格”。完善城乡建设用地价格形成机制。加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易宗地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

三是聚焦“钱怎么分”。积极探索入市收益分配制度。要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织成员权益进行合理界定。要认真处理好土地增值收益分配调节金问题，科学合理地确定土地增值收益分配调节金的比例设置及计算、使用方式、分配方式、分成比例等，一定要维护和保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。在这方面，若我们研究世界发达国家的经验和惯例，就会发现一个很重要的配套措施：征收土地增值税。打个比方，征收城市一块地A需要3000万元亩的成本，把这块地卖出去可以获得5000万元亩的收益，这样A获得的增值收益就是2000万元亩。同样，征收农村一块地B只需要300万元亩的成本，但按照同权同价交易的思路，若以5000万元亩的价格卖出，这块农村土地就产生了4700万元亩增值收益。若简单地将这2000万元亩和4700万元亩的增值收益直接分别分配给政府与集体经济组织，显然不合理。因为城市土地A获得的增值收益源于政府按规划投入的比较完善的基础设施和公共服务设施，而产生的增值收益大部分反过来又要用于城市其他基础设施建设和公共设施建设，这样一来，就形成资金流的正向循环，城市也才得以发展、品质才得以提升。对农村土地B而言，如果没有政府的规划引导以及基础设施、公共服务投入，要实现同权同价的增值是不可能的。同时，如果其增值收益不能反过来投入到公共设施建设中，而全部归农村集体或者农民所有，就会不公平。解决的一种办法，就是按增值幅度征收不同比例的土地增值税。如果农村土地入市增值1倍，政府征收30%的增值收益；增值2倍，政府征收50%；增值3倍以上，政府征收60%以上……以此类推，用数学模型完全可以算清楚这个账。回头看农村土地B，土地增值4700万元亩，假如说政府要收60%的增值税，那么农村土地B还有近2000万元亩的增值收益归农村集体经济组织，农民也会乐于接受。关于这样的税收征收办法，我们的税法都还没有展开，所以，今后要配套落实这些措施。

三、实施跨省指标交易，打破市场化交易地域限制

诺贝尔经济学奖得主科斯提出过一个著名定理，基本要点就是，凡是政府管理的、有总量管制的公共资源，都可以进行市场化交易，而市场化交易一定会让政府管理实现更好的资源优化配置，产生更好的效果。这个原理的一种应用，就是全球的碳汇交易。

其实，土地本来就具有资源、资本、资产的“三资”属性，只要制度设计科学合理，一样可以利用科斯定理实现市场化交易。国家如果实施计划指标管理制度，将土地从一种不动产转换为建设用指标，就基本具备了科斯定理的基础和前提。目前的问题是，土地计划指标仍然属于行政性配置，由中央每年统一分配给各地区，而地方由于发展快慢不一导致“饥饱不一”，虽然国家允许在一定范围内进行交易，但最多限于在省域范围内交易，土地市场价值显化并不充分。本次国家明确提出，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，成为各方面高度关注的话题。进一步分析，这项改革其实包含两类核心指标的交易。

第一类，耕地占补平衡指标。《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占用了多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。简单来说就是，如果一个省市的某地区每年占用1万亩的耕地，该地区就必须在本行政区内其他地方复垦出1万亩耕地，最终使该地区内耕地不减少。占补平衡最初允许在一个县域内平衡，后来拓展到允许在市域内平衡，再后来可以在省域内平衡。但是，由于我国几千年来的农耕文明，我国勤劳的农民早已将可以耕种的地方统统变成了耕地，很多地方25度以上的坡耕地还在被耕种，这说明我国的耕地后备资源不多，区域分布也不均。随着补充耕地持续开展，一些地方，特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继，如上海每年征地需求比较大，可能一年征用1万亩耕地，5年就是5万亩，但要在上海这么一个弹丸之地去复垦5万亩耕地非常困难。所以，在这种现实情况下，不少地方破坏生态的耕地占补平衡现象频现，有的地方为了占补平衡，把一条弯弯的河道搞成一条直直的河道，有些地方把山地复垦为耕地，森林也被破坏了，这种做法显然与习近平总书记所说的“要像保护大熊猫一样保护我们的耕地”和生态文明建设要求不符，还出现了先占后补、占优补劣等问题。

基于此，2017年国家提出了跨省域的耕地占补平衡，这样一来，如果上海占用了5万亩耕地，那么可以由内陆地区帮忙把这5万亩耕地复垦出来，从而实现全国的耕地使用占补平衡。当然，内陆地区也可以在耕地占补平衡指标交易中从沿海地区获得一定补偿。但是，出于监管的考虑，目前跨省域补充耕地由国家统一组织实施，市场化程度并不高。

第二类，城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地增量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标。该项举措于2005年提出，先是严格限定在县域内，此后于2015年拓展至省域内。但随着各地经济发展，也产生了与耕地占补平衡相似的问题，如像上海这样的发达地区，农村土地本来就不多，要让农村土地与城市的建设用地增减挂钩，操作空间不大。而西部地区农村土地多，实施增减挂钩余地很大，但西部地区缺少级差地租的动力，土地价值不高，所以，最终西部地区增减挂钩的效果也未达到预期。

基于此，2018年国家开始推行建设用地增减挂钩指标跨省域调剂，但主要是从促进脱贫攻坚的角度出发，针对“三区三州”和深度贫困县开展，所以，也没有充分发挥市场决定性作用。2018年，上海和云南开展了跨省域的增减挂钩指标交易，云南将3万亩建设用地指标以每亩50万元价格调剂给上海，获得了150亿元的收入。这笔收入极大地促进了云南农村振兴和脱贫攻坚，也增加了上海的可用地能力。

关于耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩指标交易，近些年重庆市做了有益探索。2008年，经国务院同意，重庆市依据科斯定理，提出了设立农村土地交易所、开展地票交易试点的构想，经过10年来的探索完善，已经形成了比较成熟的制度体系。该制度体系共有五大支柱。

一是自愿复垦。农户等土地权利人在住有所居的前提下自愿申请复垦，按规程组织实施并验收，复垦形成的新增耕地仍归农村集体经济组织所有，由原农户优先承包使用。

二是公开交易。地票在重庆农村土地交易所公开组织交易，在全市范围内采取挂牌或拍卖方式确认成交，购买方为新增经营性用地使用者。

三是收益归农。地票价款扣除复垦成本后，净收益全部归农民和集体经济组织所有。其中，复垦宅基地形成的地票，由农户与农村集体经济组织按85∶15的比例分配收益，这有效保障了农村宅基地的用益物权价值和集体经济组织的所有权价值实现。

四是价款直拨。地票价款经重庆农村土地交易所核算后，直接注入农户和农村集体经济组织账户，避免多层级拨款出现资金截留或者“跑冒滴漏”。

五是依规使用。地票的使用要符合国土空间规划，重庆市规定新增经营性建设用地实行“持票准用”，每年重庆房地产用地约3万亩，均必须通过购买地票来解决。按照这种制度安排，农村复垦形成的指标变成了地票，在土地交易所进行“招拍挂”出让，如开发商购买了地票1000亩，就可以在城乡接合部征用1000亩的土地，这样就实现了农村减少1000亩的建设用地、增加1000亩的耕地，城市相应增加了1000亩的建设用地、征用了1000亩耕地，整体上实现了增减挂钩和耕地占补平衡，在保证重庆市房地产开发用地的同时，3400多万亩的耕地总量不减少。截至2019年12月底，重庆市累计交易地票31.2万亩、610.8亿元，均价基本保持在20万元亩，地票市场运行总体平稳。农房由原先不值钱或几千元增加到几万元，财产性收益明显增加，深受农民欢迎。

地票制度建立了市场化的“远距离、大范围”城乡区域反哺机制，让远在千里之外的农村土地的价值得以发现和大幅提升，在促进脱贫攻坚、耕地保护、城乡统筹、区域协调、助农增收、生态保护等方面发挥了重要作用。这里略举几个方面。

有利于耕地保护。重庆农村闲置建设用地复垦后，95%以上可转变为耕地，而地票使用所占耕地仅占63%左右，地票落地后平均可“节余”32%的耕地，这使重庆在城镇化推进过程中，耕地数量不降反增。

打通了城乡建设用地市场化配置的渠道。地票制度的设计运用城乡建设用地增减挂钩的原理，但突破了现行挂钩项目“拆旧区”和“建新区”只在县域内点对点的挂钩方式，采用了“跨区县、指标对指标”的市场化交易模式，实现了城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换。

开辟了反哺“三农”的新渠道。通过复垦宅基地生成的地票，扣除必要成本后，10余年来农民已从地票交易中累计获得了近400亿元收益，同时集体经济组织也获得了约150亿元，消除了大量的集体资产“空壳村”，有力地推动了脱贫攻坚、乡村振兴。

稳定重庆市房地价格。相比其他省市，重庆市每年多出了3万多亩地票用于房地产开发，房地产用地供应比较充足，这成为重庆房价比较合理的重要因素。

总体上看，重庆地票制度改革符合习近平总书记“土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的农村土地改革底线原则，兼具中央关于城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡市场交易的综合功效，2014年时任国务院副总理汪洋评价地票制度“不碰红线、创造红利”，2018年地票制度入选全国“改革开放40年地方改革创新40案例”，国家可考虑将重庆农村土地交易所升级成为全国性平台或区域性平台，由相关部委直接管理。

四、深化产业用地市场化配置改革，助推实体经济发展

实体经济是实现“中国梦”、国家繁荣富强的重要基石。习近平总书记一向重视实体经济，做出了“实体经济是一国经济的立身之本、财富之源。先进制造业是实体经济的一个关键，经济发展任何时候都不能脱实向虚”、“我们这个大国是靠实体经济发展起来的，还要依靠实体经济走向未来”等重要论断，体现了对经济发展规律的深刻认识，明确了实体经济的重要基础性地位。

在土地要素市场化改革中，中央专门用一段话强调要深化产业用地市场化配置改革，这是从做大做强我国实体经济的高度做出的重要制度安排。产业用地，主要是指工业用地或者制造业用地。我国对于工业用地管控的政策基础是《土地管理法》，但原来的《土地管理法》并未明确对土地进行分类，工业用地出让总体上按照国有土地出让规定进行。直至2004年国务院首次明确规定：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”这对于还原工业用地本来价值，促进土地节约集约利用，增加土地资源对社会经济可持续发展的保障能力具有重要意义。2005年12月，深圳市龙岗区宝龙工业城的两宗工业及工业配套用地，在深圳市土地房产交易中心成功挂牌出让，这是首次在产业用地供应领域引进市场化机制配置土地资源。深圳龙岗落下第一槌后，我国工业用地“招拍挂”出让制度逐步推进，国家出台了统一制定公布各地工业用地出让最低价标准，配套提出了对低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还等行为追究法律责任的一系列规定，但在具体实施中，各地仍存在价格倒挂、市场化配置不充分等问题。

2014年国家确定辽宁阜新市、浙江嘉兴市、安徽芜湖市、广西梧桐市4个城市，开展为期3年的工业用地市场化配置改革试点，重点从健全工业用地市场供应体系、市场流转体系、合理价格体系、用地布局体系、准入制度和评价体系、监管体系六方面推进改革。试点取得了一些积极经验，对推动全国工业用地市场化配置起到了一定作用。但从各地工业用地反映出的问题看，我国工业用地市场化配置还存在如下几个问题。

一是工业用地供需矛盾突出，用地配置和产业布局失调。一直以来，工业项目因在促进经济增长方面作用重大，成为各地招商引资的宠儿，一些地方甚至掀起了开发区、产业园区建设“狂潮”，造成园区基础设施重复投入和土地使用指标分散的不利局面，加剧了土地供需矛盾。一些地方在招商引资时秉持“捡到篮里就是菜”的理念，从而导致不好的项目占用了大量土地，而真正好的项目却无法及时落地。

二是用地控制标准执行不严，工业用地价格偏低。按照国家有关要求，在工业用地出让过程中，国家对土地容积率、绿地率、出让底价等都有明确要求，但是在实际操作中，各地政府为招商引来项目，并没有把握好工业用地准入门槛，有些地方的土地价格远低于规定标准，甚至出现了“零地价”“价格倒挂”问题。

三是招拍挂出让流于形式，“供地前置”问题突出。在招商引资中，不少地方采取“量体定做”、定向出让等人为限制公平竞争的非市场手段开展所谓的“招拍挂”。而在出让程序上，允许工业用地出让程序前置于项目审核，即土地招拍挂成交后，自然资源部门与摘牌企业直接签订土地出让合同，企业获得土地后再办理相关报建手续。这样一来，一旦企业不能在规定时限内办完项目手续，就可能造成土地闲置或浪费。

四是供地方式单一，流转机制不畅。现行的普遍做法是一律采取“招拍挂”方式出让，除处置国有企业原划拨土地使用权有作价出资入股的外，租赁等供地方式十分鲜见。另外，工业用地一律按照50年出让，但实际企业平均生命周期普遍不足15年，此后工业用地被迫闲置，而且由于缺乏完善的土地流转机制和二级市场，被闲置的工业用地得不到流转、盘活。

基于以上问题，国家在此次深化产业市场化配置改革中，明确提出了两条政策。一是健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。二是在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。

第一条政策主要是增加了企业用地的可选择性，企业既可以土地出让的方式取得用地，也可以通过租赁、入股等方式获得。意见提出的弹性年期供应概念，旨在解决企业生命周期和工业用地出让周期不一致的问题，在工业用地法定最高出让年限50年内，根据企业生产经营需求设定不同的弹性出让年限，并依此确定土地出让价格。在此过程中，工业用地价格管理的配套政策非常关键，特别是随着弹性年期供应工业用地的逐渐增多，还要考虑制定工业用地从当前的“政策定价”过渡到“市场定价”的相关制度。

另外，租赁用地是一个好的制度安排，有利于企业轻装前行，但从近几年不少地方的探索实践看，这一制度安排有点儿“叫好不卖座”，因为在现有政策体系下，企业前期确实可以用较低成本获得土地使用权，但后期在工业用地的产权办证、项目资产增值、贷款融资等方面存在诸多困扰，这降低了企业租赁土地的积极性，所以，需要尽快完善租赁抵押等配套政策。

第二条政策重在促进工业用地由低效变高效，其中一个比较新的概念是“混合用地”。2018年国家出台标准，明确混合用地是土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。推行混合用地的好处显而易见，有利于发挥市场对资源要素的主导作用，推进存量空间的精细化提升，促进城市、镇功能的合理复合化发展。推行混合用地的关键是要把握好适建用途或比例，否则就会出现功能不匹配或者开发过度等问题。同时，混合只应是工业用地间的混合，不应是工业用地和房地产用地的混合，否则就可能“醉翁之意不在酒”，出现借工业之名行开发房地产之实的现象。不少地方在招商引资时，一些工业企业常常要求搭配房地产用地，就是典型的浑水摸鱼、挂羊头卖狗肉，不是真正搞工业，而是“洗快钱”。

五、盘活存量建设用地，提高用地整体效率和效益

伴随城镇化进入中后期，城市发展“摊大饼”的方式已不可持续，不少城市进入了减量化发展阶段，盘活存量用地的重要性日益凸显。国家近些年出台了不少文件，旨在支持开展有关改革试点。

2012年，原国土资源部出台了闲置土地处置办法，规定对未动工开发满两年的土地实行无偿收回；2013年，原国土资源部出台了开展城镇低效用地再开发试点指导意见，按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求，在上海、江苏等10个省份开展了城镇低效用地再开发利用试点，涌现出广东“三旧改造”、上海城市更新等一批再开发模式。自然资源部成立后，强力施行增量必须要和盘活存量挂钩的机制，引导、督促地方政府2018年、2019年消化处置2015年、2016年以前的批而未供以及闲置土地近900万亩，相当于2019年全国新增建设用地量的1.8倍，这取得了积极成效。

然而，目前我国城市低效闲置土地的规模仍然巨大。自然资源部统计，2017年以前全国批而未供土地近1500万亩，相当于全国3年的供地量。近两年新批土地中自然还有一定比例没有供出，通过加强招商引资、鼓励大众创业万众创新、加快完善相关用地手续等可以较快地盘活这类土地。最难盘活的一类土地是已出让的产业用地，有相当比例的产业用地因为规划临时变更、非净地出让、项目不景气等而闲置。难以盘活的主要症结在于以下四个方面。

一是用地政策限制严格，市场主体参与积极性低。《土地管理法》等规定，存量建设用地再开发必须由政府统一拆迁并收回国有土地使用权后，再以出让或划拨的方式确定开发单位，其中工业和经营性用地必须通过“招拍挂”出让。可见，现行用地政策都将“退二进三”严格限制在政府统一拆迁、统一招商建设的单一开发模式内，而此种模式将开发主体严格限定为政府，政府主导下的低效用地再开发难以发挥市场作用，各用地业主也因无法参与后续利用而缺乏改造积极性，这大大降低了低效用地再开发效率。

灵域战仙  末世：开局爆出一只貂蝉  夏元  全球神邸：我随机获得万界宝物  我的竹马是哭包  替身的我和白月光互穿了  读美文库——再别康桥  百龙传奇：人龙传  上班第一天，我拒绝了无偿加班！  莲静竹衣代表作品合集（共8册）  紫金陈：少年股神（全2册）  穿书之黑化反派自救手册  王牌狙击手（全5册）  末日求生  谢邀：人在迪迦刚成邪神  村霸农女：傲娇夫君来种田  超能富豪养成计划  魔王奶团敲凶哒  知乎高赞答主：温酒的睡前故事（全2册）  冲出豪门似鸟飞